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智库之声|促进我国粮食流通产业安全发展的对策
2020-07-18 11:37:00  来源:现代服务业智库  作者:张为付 王允  
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摘要:粮食安全是国家安全战略体系的重要组成部分。中国的粮食综合产能正在逐步提升,粮食的供需及结构性矛盾却日趋突出。当前国际粮食贸易深受单边主义、保护主义影响,加之全球范围内仍然存在着大量的饥饿人口,以及非传统安全背景下的各种重大突发性“黑天鹅”事件,影响世界粮食安全的不稳定、不确定性因素增加,这更加显示出中国人的饭碗牢牢端在自己手中的重要性和紧迫性。本文在分析粮食安全与粮食流通产业现状的基础上,对粮食流通产业所面临的约束进行分析,进而提出未来发展的政策建议。

全球化时代下,粮食安全战略保障目标和范围不断发生着变化。根据国家安全观思想,我国的国际粮食安全战略可概括为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。当前,粮食安全问题不再是粮食产量的问题而是粮食流通问题,粮食流通对于维持粮食供需基本平衡和粮食价格基本稳定发挥了重要作用,粮食供应链的脆弱导致粮食供应成为疫情下需要重点关注的方面。此次疫情为粮食安全敲响了警钟。粮农组织公开表示疫情造成的劳动力短缺和供应链中断无可避免。中国目前是全世界最大的粮食进口国,疫情导致的供应链问题是否会影响中国粮食安全?中国目前粮食流通安全面临何种挑战?中国粮食流通产业如何发展从而得以在变化多端的全球贸易局势中保障粮食安全?

一、我国粮食流通产业安全发展现状

粮食安全的底线思维和忧患意识成为新时代中国粮食安全战略规划和实施的思想基点。“饭碗论”、“底线论”、“红线论”、“重点论”、“产能论”、“两藏论”等粮食安全观点成为指导这次新冠疫情过程中我国粮食战略储备、粮食应急保障体系工作的基础。我国有5388家粮食应急加工企业,按每人每天一斤粮计算,仅这些企业的日加工能力,就可满足全国14亿人超过一天的食用量。凭借完备的国家储备体系和价格调控机制,疫情期间大多数省份粮油价格维持高度稳定。我国粮食总产连续5年稳定在1.3万亿斤以上,小麦多年供求平衡有余,稻谷供大于求。2019年人均占有量超过470公斤,远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。储备率超过80%,也远超WTO划定的安全红线。

2019年,我国谷物净进口1468万吨,不到300亿斤,占我国谷物消费量的2%左右,口粮进口主要是旨在调剂需求结构。尽管中国为世界第一大进口国,但是主粮贸易总量远比我们想象的要小,2019年度世界谷物贸易量4.2亿吨,大体占我国年消费量的2/3,其中小麦1.74亿吨,玉米1.67亿吨,大米五千万吨不到,即便把这些谷物全部供应中国,也远远不能满足国人需要,因此更加证明了口粮依赖进口的危险性。疫情蔓延下一些国家为自保宣布限制粮食出口,致使国际粮价恐慌性上涨,对这一现象的关注也意味着我国已经深度融入国际农业价值链。在国际粮食市场上,粮食这种特殊的大宗交易品同时具备政治经济外交金融等多种属性,必要时还能充当能源,“谁控制了粮食,这就控制了全人类”,国际资本巨头所擅长的囤积居奇加上生产资料和农产品流通受阻、劳动力限制流动或遭遇隔离、恐慌性抢购或限制性出口等形成的农产品价格上涨,有可能通过全球供应链向中国粮食市场传导。国际粮食贸易深受单边主义、保护主义影响,加上发达国家对粮食用途的拓宽以及国际新兴经济体对粮食需求的增加,国际粮食竞争愈发激烈,影响世界粮食安全的不稳定、不确定性因素增加,这都意味着牢牢端住饭碗的重要性。

粮食生产的集中性和粮食消费的分散性决定了粮食商品流通的特殊性,粮食流通产业就是为生产服务的,生产关系始终要伴随着生产力的变化而变化,生产关系一定要适应生产力的发展,这才是常态下的经济规律。粮食流通体制改革有一条清晰的轨迹,那就是围绕生产力的发展,围绕农业、农民、农村的增产、增效、增收,现代粮食流通业的发展也是旨在保障粮食安全,力促供求平衡。随着粮食流通体制市场化改革的不断推进,我国逐步建立起适应社会主义市场经济要求的既能维护国家粮食安全、又能促进粮食流通产业现代化发展的粮食流通新体制。尽管一直在深化与转型,但是在发展道路上仍面临一些挑战,近期国内外一系列事件对我国粮食安全带来的冲击也给我们敲响了警钟。

二、新形势下我国粮食流通安全发展面临的挑战

1、生产成本持续走高,“天花板”与“地板”不断挤压

国内粮价大幅上涨,与国际市场形成价差,导致大量粮食进口,冲击国内市场。随着我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点,农业生产用工的机会成本随之上涨。土地流转率提高导致地租显性化,农业补贴的增加导致单位面积土地租金上涨,化肥、农药、农膜等要素投资成本持续递增,各项农业服务价格也不断攀升,种粮成本过高导致造成农民种粮收益下降。粮价向上调控能够保障农民种粮收益,调动农民生产积极性,稳定粮食产量,但会加剧进口粮食对国内市场的冲击,不利于去库存;粮价向下调控能缓解进口粮食的冲击,有利于去库存,但无法保障农民种粮收益以及粮食的稳产或者增产,粮价调控可操作的价格区间越来越小。“地板”不断抬升,粮食价格的“天花板”已被顶破,在两大效应的挤压下,粮食经营收益受到极大程度的挤压,粮油产业中初级加工和粗加工产品比例较高,中高端产品和深加工产品供应不足,主食加工及副产物的综合利用率低。从资源约束角度看,资源禀赋不足,生态承载能力弱,在耕地资源有限、土地报酬率已经处于高位的情况下,继续大幅度提升粮食产量的潜力已经十分有限,通过增加要素供给的方式提高综合生产能力的传统路径受到极大约束。这都意味着中国粮食在国际贸易中不具有比较优势,粮食进口会进一步扩大。

2、结构性矛盾日益突出,粮食产业国际竞争力较弱

随着生活水平的提高,消费升级不断加快,消费者更倾向于有机健康的消费形态,消费诉求从温饱向营养转变,健康的新形态消费结构对粮食供应提出更高要求,市场需要供应更多高质量的粮食品种,实际上市场上的粮食品种大多质量较低,生产无法满足需要,尽管产量高但是并非市场所需,造成有效需求不足。而且更多消费者倾向于肉蛋奶而不是碳水化合物的消费,使得饲料需求攀升。玉米、大豆是我国主要的饲料粮,但是在结构上近年玉米连年出现产需缺口,国产大豆只能满足国内20%的需求,无论从进口量还是从进口价格上都受制于人。2019年我国进口玉米479.3万吨,比上年增加36%,大豆是重要的蛋白饲料原料,我国高度依赖进口,2019年我国大豆进口规模达到8851万吨,进口量占国内消费量的83%。这种情况下需及时监测、因疫情导致主要出口国玉米、大豆可能出现的产量大幅下降、贸易量减少乃至出口限制等问题。此外,若国际投机资本趁机炒作大豆等农产品,将使中国进口企业和加工企业面临巨大的价格波动风险。进口成本会急剧增加,这在一定程度上威胁我国粮食安全。粮食企业巨头对我国粮食产业的影响不容忽视,ABCD掌握着世界农产品70%的交易量,加起来年销售额有三千亿美元,加工贸易量13.4亿吨以上,四家公司联手便可以借助国际农产品经验优势完成从上流原料期货到中流生产加工品牌再到下流市场供应渠道的全部控制权,粮食巨头企业在我国占有相当的市场地位。但我国粮油企业仍以中小企业为主且盈利能力不强。技术含量不高,绝大部分粮食加工企业仍然停留在普通粮食和初级加工产品的供给,中高端产品和深加工产品供应不足,无法满足来自市场的营养健康、绿色优质的高端产品需求,导致了企业的盈利能力不强,只能在低端区进行激烈竞争,这就带来了粮食产业的低层次化和同质化。在科技贡献方面,中国粮食科技创新陷入了政府投入不足,企业投入激励不足的怪圈,这削弱了粮食产业链的科技水平和粮食产业经济一二三产业的融合度,并没有展现出技术领先优势,这将导致高端粮食加工业发展不足,粮油加工、储备和物流产业等方面鲜少出现代表性和创新性的产品,尤其是与国际粮油巨头企业相比,粮油品牌建设力度不够,缺乏区域性的品牌力量,这导致我国粮油企业一直无法得到发展,在国际市场上缺乏竞争力。

3、收储体系需要进一步深化,储备格局有待完善

我国的收储体系中粮食收储分为政策性收储、中央储备与国有企业储备,其中仅仅国有企业储备有市场化收购的苗头,粮食由此变成一种公共部门的垄断商品,垄断带来市场失灵,资源配置效率的降低。我国的粮食收储量太过庞大,更出现有些地方国家收储与加工企业争收的现象,中储粮自身变成了逐利单位。当市场粮食供应紧张时,国有企业垄断地位及本身的盈利性要求会进一步推高顺价销售的粮食价格,从而给粮食加工企业带来更大的福利损失。加工企业只有在新粮上市的时候才能购买到粮食,当库存粮食进行加工完成后需要找储备企业购买,国企通过招标的形式进行拍卖,但是仓库里的粮食质量普遍偏低,这就导致大量流拍,国家粮库收来的高价粮卖不出去,而国外便宜的粮食通过进口与走私进入国内市场,由此严重扰乱我国粮食市场秩序。中央粮食储备制度在发展过程中也存在管理责权不明确、布局不合理、吞吐机制不灵活等弊端。国家粮食收储规模过大过多,代理库、代储点等数量繁多庞杂,环节过多,导致乱象丛生。与中央储备粮的管理模式不同,政策性粮食储备采取就近收储,结构与布局上没有规划,导致效率不高。收购的粮食结构不合理影响粮食质量,而且在主产区大量收来的粮食就地储存,主销区需要的时候再从主产区运输,这种分布不均增加了无谓的粮食流通成本。

三、基于粮食安全视角的粮食流通发展新思路

1、提高粮食品牌国际化,促进优质农产品出口

农业产品根据生产过程的要素投入的重要程度不同,可以分为土地密集型和劳动密集型农产品。中国的土地资源禀赋没有优势,尽管劳动密集型农产品如粮食棉花等的生产如今正在面临劳动力成本不断上涨的风险,但是通过提升产品附加值便能弥补成本上升带来的利益损失。然而通过传统的加工方式提升附加值的方式与当代消费者逐步提高的健康饮食观念和需求相悖,品牌营销是最适合的方式。中国进口的部分稻谷为泰国香米与日本高端稻谷以满足高层次需求,因此一些中国优质大米如东北五常大米、江西万年贡米、江苏“南粳”系列优质稻米品种也可打响品牌成为国际市场上现有高端大米品种的替代品。此外,农产品展销会也是向海外市场传播中国农产品的渠道,应提高国外大型零售批发商的参与度,更多的展示我国的高端优质农产品,而不是将展览会的性质定位于向国人展示进口农产品。中国幅员辽阔地大物博,即使总体不具有比较优势,但是一些地区的优质产品完全可以较高价格出口同样以食用大米为主的日韩。

2、促进流通主体现代化,提高粮食流通效率

粮食商品流通主体主要包括基层收购群体、国有粮食收储企业、非国有粮食企业、粮食批发商和粮食零售商。各大互联网平台抢滩生鲜市场,传统农产品批发市场的先天优势不断弱化,但电子商务和批发市场二者各有优势,前者在商流、信息流、资金流方面有明显优势;而后者在物流、体验和服务方面有优势,只要二者相互融合、优势互补就能形成核心竞争力。从收购与销售主体两方面推进流通主体资源整合与信息化,将集贸市场、超市、便民连锁店等传统市场与线上粮食购买配送平台及竞价平台等新兴粮食零售业态等多种形式的粮食零售市场进行融合,继续完善并扩大粮食交易中心和批发零售市场电商信息一体化平台的覆盖面和规模。主体多元化会为粮食商品流通市场良性竞争创造了条件,竞争与合作相互依存。国内产区与销区建立稳定的、长期的产销合作关系,稳定粮源采购渠道,提升粮食产销合作的广度与深度,实现资源共享、优势互补,提高粮食商品流通运行效率。

3、加强粮食储备安全检查,强化应急保障机制

粮食储备既然关系到我国的战略安全和食品安全,这次疫情也充分凸显粮食储备的重要性。但是粮食储备的质量问题一直存在,因此更要加大力度检查粮食储备安全以应对突发事件,从采购、储存到销售的全过程中要加强质量检测和监督,在制度上明确各环节的责任。同时通过全系统的科技手段,将粮食的全过程进行技术检测和监督,从现场检查和非现场的技术检测相结合,加大对我国粮食储备的技术防范能力,以确保粮食安全。同时加强监测、综合施策,有效引导和管理预期,谨防市场恐慌、抢粮囤粮。在当前疫情防控的关键时期,尤其要注重确保国内粮食市场和流通信息畅通、运输畅通和物流畅通,进一步完善和强化应急保障机制,确保粮食供应充足、价格基本稳定。

4、创新农产品进口模式,逐步建立中国自给粮食供应渠道

中国现有的粮食进口模式是直接从国际市场购买,如果进口数量扩大,会有粮食价格和粮食出口数量波动的风险,而且粮食供给一旦受制于人,缺乏话语权。中国这种体量的农产品进口,为了避免进口风险,关键是要建立自己的粮食进口渠道,培养自己的粮食供应基地。世界上粮食生产比较有潜力的国家即耕地潜力较大的国家还有很多,重要的如巴西、阿根廷、哈萨克斯坦、乌克兰、俄罗斯等。中国政府应该以国家层面的高度去和世界主要粮食生产国进行农业生产合作谈判,配合以其他配套政策,例如农业“走出去”,“一带一路”等政策。在互利共赢的基础上,和这些国家商谈具体的粮食对华供应规模、约定粮食出口价格,给这些国家以稳定的出口预期,则产能扩大、对华出口稳定增加不难实现。在就某一品种进行合作时,尽量避免过于依赖其中某一个国家。不把鸡蛋放在一个篮子里,本身就可以降低风险。

(作者:张为付 省重点培育智库、现代服务业智库首席专家,南京财经大学教授;王允 省重点培育智库、现代服务业智库研究员,南京财经大学博士生)

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