城市作为城市居民的主要生活空间，良好的公共服务和较高的城市治理水平至关重要。近年来，人工智能、云计算等数字技术在应对城市人口的大量聚集以及日趋严重的“城市病”等领域取得突出进展，彰显了数字化进程在城市治理转型升级过程中的巨大作用。在推进新型城镇化战略和城市数字化治理转型的背景下，城市治理创新被赋予了更多期待，城市大脑作为一种新的治理平台、技术与工具应势而生。

目前，各地投入使用的城市大脑主要是集互联网平台、信息化技术、数字化模块以及智慧城市建设为一体的“类脑复杂智能中枢系统”，主要通过数据互联构建城市运行态势全局检测的“数字驾驶舱”，来应对城市治理面临的政府决策的有限理性和治理结构的碎片化两方面困境。虽然，自城市大脑投入使用后，地方政府的治理水平得到显著提升，城市健康运行得到了有效保障，但快速推进建设的同时也可能会带来无序建设的隐患。如何避免城市大脑建设陷入无序困境，真正实现有序推进，发挥更高治理效能，需要多方治理主体积极作出努力，认清发展困境，找出原因，进而作出改进创新。

依托国家政策进行宏观调控，从顶层指导城市大脑建设工作。当前，城市大脑战略优势在国内掀起一波建设热潮，各地方政府争先建设各自城市的城市大脑系列基础设施，建设初期的规划通常基于追求排位、抢占先机等决策心理，致使城市大脑的建设中出现“一拥而上”和“千城一面”的无序建设状况。对于这种状况，国家层面应尽早出台指导性政策，明确城市大脑建设的门槛标准和范围，分类分步骤推进，从而实现其规模效应；对不同城市的城市大脑建设规模和运营单位成本进行宏观调控，在城市大脑的规划与建设前期，从服务的最优规模角度进行经济界定，避免出现资源浪费。

城市大脑的建设并不是某一地方政府的个体孤立行为，更不是单个城市的独自发展，要打破行政建设边界，鼓励多城合作共享。相邻中小城市间可以共享大脑资源和算力，构建城市群体大脑，集中数据资源，发挥群体价值；大城市则可以根据人口流动的范围和城市发展规模构建城市大脑网络，依托良好的经济基础，提升单个城市的价值。群体城市大脑建设可依托原有都市圈、城市群进行构建，提升群体城市治理网络中个体城市大脑的价值，加大治理网络节点之间的依赖程度，实现更大的节点价值。通过大脑共享和大脑互联的“以脑定城”模式重塑城市治理边界，促进城市与城市之间的相互学习、资源共享交换和协同合作关系，发挥城市大脑在互联互通中的网络效应，进而实现治理成效和治理能力的提升。

城市大脑的建设可以借鉴试点城市的成功经验，但切勿陷入“复制-粘贴”模式。不同城市的规模、发展程度与文化存在差异，因此不能完全照搬试点城市的建设经验或标准。同时，城市大脑建设除要考虑静态规模和结构差异外，还应注重城市居民社会经济活动的活跃度、连接性等方面的因素，依托大数据进行深入分析，找寻最优建设规模和最合适的建设模式。所以，城市大脑建设的全过程要注重“一脑一规、一脑一策”的差异性模式和评价机制，高度匹配具体的城市条件和需求，规避“复制性”建设，从而自下而上地体现人民群众的获得感和幸福感。

为避免城市大脑建设陷入无序困境，地方政府要正确定位，有序推进，确保城市大脑建设真正发挥其提升治理决策理性程度、降低治理体系碎片化的作用，实现多城共脑的规模效应、脑脑互联的网络效应、脑域融合的协同效应和脑城匹配的匹配效应，规避“千城一面”的无序建设，严控建设标准，正确引导，确保城市高效运行，推进城市数字化转型升级。（作者：锁利铭 系南开大学周恩来政府管理学院教授、南开大学中国政府发展联合研究中心研究员）