摘要：今年“两会”期间，粮食安全问题再度成为热点话题。江苏省作为粮食生产大省，在保障我国粮食安全方面扮演着举足轻重的角色，但其面临的挑战也需引起关注。本文结合我省目前在保障粮食安全方面采取的举措和面临的挑战，提出了进一步提高我省粮食安全保障能力的对策建议。

随着今年全国“两会”的召开，粮食安全问题再度成为热点话题之一。习近平总书记在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员并参加联组会时指出，“对我们这样一个有着14亿人口的大国来说，农业基础地位任何时候都不能忽视和削弱，手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。这次新冠肺炎疫情如此严重，但我国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。”

今年的政府工作报告也提到，着力抓好农业生产。稳定粮食播种面积和产量，提高复种指数，提高稻谷最低收购价，增加产粮大县奖励，大力防治重大病虫害。惩处违法违规侵占耕地行为，新建高标准农田8000万亩。

江苏省作为粮食生产大省，在保障我国粮食安全方面扮演着举足轻重的角色，近年来出色地完成了粮食安全责任考核。但同时也应看到，我省在粮食安全保障方面仍面临着一些挑战。我省在2018年共进口粮食403亿斤，同比增加20亿斤，其中大豆进口357. 2亿斤，增幅17. 9%；省外购进玉米169亿斤，同比增加21. 8亿斤，省外购进大豆90. 2亿斤，同比增加3. 8亿斤。（数据来源：《担当保障粮食安全重任》作者：夏春胜 ，《中国粮食经济》 2019年12期）进口和省外购进粮食的增多，反映出我省粮食供需平衡面临较大压力，需引起进一步关注。

一、江苏肩负粮食安全重任的系列举措

1. 推进“优质粮食工程”，构建粮食安全保障体系。自2017年国家实施“优质粮食工程”以来，我省粮食产业取得较快发展。一是借助“优质粮食工程”的政策措施，特别是“好粮油行动”，构建了我省粮食产业转型升级的长效支撑机制。二是借助粮食产业发展专项引导资金，支持粮食科技研发、粮仓产业集群和龙头企业发展、粮食名牌创建、粮食流通和应急基础设施等建设。三是支持大型农产品精深加工项目优先向粮食主产区布局，鼓励粮食主产区发挥自身资源优势，促进粮食就地加工增值，推动一批市场前景好、科技含量高、产业链长、带动能力强、节能环保的农产品精深加工项目落户粮食主产区。

2. 加快粮食立法进程，将经验做法上升为制度。这两年，我省粮食和物资储备局积极推动《江苏省粮食流通条例》立法工作，在立法时，着力将我省及外省一些好的做法通过立法进行固化。一是建立粮食收购保障制度。因为重大自然灾害导致粮食质量不符合国家收购质量标准，市场价格下行且出现区域性卖粮难时，省政府采取粮食临时收储措施，维护种粮农民基本利益。二是明确超标粮食处置机制。对超标粮食采取全程监管措施，明确超标粮处置费用按照粮食事权，由同级政府分别承担。因不可抗力发生大面积跨县级区域超标粮食时，由省级财政对处置费用给予适当补助，不让种粮农民承担额外损失。三是落实金融支持措施。明确地方政府引导金融机构搭建粮食收购融资担保平台，对非政策性粮食收购给予贷款支持。四是健全产业发展保障措施。明确省政府建立省级粮食产业发展专项资金，市、县政府稳定财政投入机制，统筹利用涉粮政策资金扶持粮食产业发展，强调政府对粮食市场的引导、服务和保障职能。

3. 产销区共同担责，合力保障粮食安全。粮食归根到底是种出来的，只有千方百计保护好粮食主产区的积极性，让他们愿意种粮，粮食安全的基础才能真正稳固。粮食主销区在实现自身经济发展的同时，在保障国家粮食安全方面也应该做出更多努力、承担更多义务。一是在粮食生产、流通等方面对粮食主销区做出明确要求，根据各地实际情况，提出粮食播种面积、自给率等指标。这方面，我省苏州市可以作为参考，苏州在经济高速发展的同时 始终把粮食安全摆在重要位置，自2005年起，就着力建设百万亩优质粮油、百万亩园艺作物、百万亩生态林地、百万亩特色水产，粮食自给率稳定在30%。二是加大对粮食主产区财政一般转移支付的力度，调动粮食主产区政府保护耕地、抓好粮食生产的积极性，同时降低粮食主产区涉粮建设项目的财政配套比例。三是完善产销合作利益激励机制。鼓励销区企业到产区开展优质粮食订单生产、收购、储存和加工等业务，带动产区粮食产业发展。

二、江苏粮食安全保障依然面临挑战

1. 农民种粮意愿逐年降低。一方面，由于农业生产资料价格上升，人工费、土地流转费呈上升态势，粮食生产成本上升幅度快于粮食价格上涨幅度，农民种粮难以获得合理利润。较多的非农就业机会和相对较高的非农工作收入促使纯农户成为兼业农民、“两栖”农民，随着农民在城市生存能力的提升，农民对土地的经济依赖和情感联结减弱。另一方面，作为沿海发达省份，江苏农民非农就业机会多，对种粮积极性产生了负面影响，非农就业收益的增加意味着务农活动的机会成本不断提高，农民自然会选择既不减少自身利益又能有效代替耕田种地行当的职业。同时，农业在国内生产总值中的比重不断下降，地方政府重农抓粮主动性也有所下降。

2.土地撂荒情况日益严重。这种情况主要由以下四个原因导致。一是经济发达地区由于财政补贴导致工业地价低廉。招商引资带来地价的恶性竞争，工业用地市场随意定价现象普遍。不少地方政府都比着压低工业用地价格，这给投资商大面积圈地带来方便。二是由于土地利用模式上粗放导致对土地需求量大。目前我省多数地区依还处在工业规模效应递增阶段，即通过增加土地利用量来扩大经济规模。用这种粗放模式来支撑发展，必然要大面积占用耕地。三是大规模征地抛荒反映了干部的考核体系不科学和不完善。目前考核政府干部主要是考虑经济发展的总量，而不考虑经济效益与经济增长的消耗程度。但这种评价体系一旦确立，便给干部考核传递了错误信息，使他们想方设法扩大经济总量、大量占地、倾尽财力搞开发。四是规划不力和执法不严造成耕地流失。尤其是近年来我省房地产开发和基建建设速度加快，一些不法商贩甚至村镇政府在这种拆迁预期驱使下产生了圈占耕地的冲动，圈占后种上树，等待被征用土地时赔付树木补偿款，形成了大量耕地抛荒。另外，由于规划管理的法制建设相对滞后，反映在规划实施中就是无章可循、执法难的问题突出，规划实施的监督检查比较薄弱、处罚措施不到位，造成耕地保护不力。

3. 我省资源环境约束加剧。资源环境的硬性约束趋紧，给我省粮食生产带来压力，这主要表现在以下三个方面：一是我省资源禀赋不足，生态承载能力弱，人均耕地不足0. 9亩，远低于全国平均水平，耕地质量呈下降趋势，土壤板结、地力减弱比较普遍，土地后备资源严重不足；二是苏北地区作为粮食主产区，依靠江水北调、淮水北调，多级提水灌溉成本很高，全省水资源分布与粮食生产布局不匹配；三是我省化肥、农药用量大，高于全国平均水平，给资源环境的承载能力造成了较大压力

4. 种田劳动力知识技能偏低。一方面，我省年轻劳动力普遍不愿务农，务农劳动力年龄偏大，平均年龄在59岁左右，且大多体力较差、知识和技能偏低。另一方面，我省粮食生产的服务体系有待健全，农村合作经济组织的辐射带动能力不强，基层农技推广力量较为薄弱，“最后一公里”的问题没有很好解决。在粮农知识技能不高和公共服务不足双重制约下，种好田、产好粮面临着挑战。

三、强化安全意识，提高粮食保障能力对策

1.稳定种粮面积，做好“藏粮于地”。可以从四方面做文章。一是夯基础。要加强耕地基础设施建设，增加投入，把低产田变成高产田，使这些撂荒田变成农民愿意种、大户愿意租的常用田。同时，加大粮食生产政策支持力度，稳定粮食市场价格，保障种粮基本收益。二是降成本。撂荒田块之所以撂荒，一大原因是种植成本高。因此，要探索农业经营新模式，发展农业生产性服务业，面向小农户开展代种代收、联耕联种、生产托管等服务，以服务规模化补充土地的规模化，从而降低成本。三是靠转型。一些主体效益不好，原因在于其缺少产业化经营，处在价值链低端。要以高质量发展为导向，面向市场需求，引导其调整种植结构，调优品种结构，延伸产业链，拓展价值链。四是强监管。要进一步加强对耕地商用和撂荒情况的监管，尤其是苏南地区普遍存在的“耕地种树等拆迁”情形，要形成明确且可执行的政策法规。

2.促进土地确权和流转，减少制度阻碍。运用合理的农地产权制度调整农户的生产预期，通过“三权”分置和农地确权颁证消除农地集体产权的低效率问题，提高农地资源的利用效率。农地流转是破除耕地撂荒困局的必由之路，但是从流转农地到农地集中还有很漫长的距离。一方面，这意味着农村劳动力的进一步析出，如有必要可通过土地整治将分散的农地转变为集中连片的农地；另一方面，政府应鼓励支持种粮大户、家庭农场和种粮合作社等多种形式的规模经营主体，积极培育土地流转的中介组织。

3. 在国家层面完善考核办法，更好发挥保障粮食安全作用。开展粮食安全省长责任制考核是保障国家粮食安全的重要抓手，取得了明显成效，但仍存在一些问题有待于改进。一是突出重点进行考核。应大幅减少对一般性工作的考核，取消对粮食流通统计、领导批示和检查等事项的考核，聚焦关系粮食安全的实质问题和重点工作，精简优化考核指标，突出对土地、水、科技、产量、储备等核心指标的考核。二是实施分类考核。目前国家在考核指标设置上已经对产区和销区有所区分，但我国地域辽阔，即使是同为产区或销区在特点上仍然有所不同，比如上海市和浙江省同为销区，区别仍较为明显；再比如我省虽然是全国13个主产省之一，但省内苏南、苏中、苏北的销区、产销平衡区、产区特征明显。建议国家在考核时指标设置有一定弹性和灵活性，指标宣粗不宜细，宜少不宜多，给省内更多的自由度。三是加强粮食安全省长责任制落实的过程监督，及时发现问题不足，纠正偏差，确保国家粮食安全政策措施得到有效落实。

（作者：程永波：省重点培育智库、现代服务业智库研究员，南京财经大学教授；钱煜昊：省重点培育智库、现代服务业智库研究员，南京财经大学讲师）