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江苏自贸区引领开放型经济现代化治理体系建设
2019-11-28 17:17:00  来源:南京财经大学现代服务业智库  作者:张为付 张晓磊  
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  2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。

  《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标,这是我党在新的历史环境下,进一步深化行政体制改革,巩固和强化中国特色社会主义体制优势的新举措。具体到开放型经济发展方面,《决定》则提出要“建设更高水平开放型经济新体制”的发展任务。江苏作为开放型经济强省,一直都是我国探索开放型经济新体制的急先锋。2019年8月江苏自贸区正式获得国务院批准,这给江苏再一次引领国内各省探索开放型经济现代化治理体系创新提供了新机遇。为贯彻落实十九届四中全会精神,江苏省应借自贸区建设尚处于起步阶段的机遇窗口,及时调整江苏自贸区建设发展规划,以自贸区为实践平台积极探索现代化、高水平、开放型经济治理模式创新,引领全国开放型经济现代化治理体系建设的新潮流。

  一、依托自贸区积极探索更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放新体制

  江苏拥有国内最好的开放型经济发展基础,在进出口贸易、利用外资、对外投资等关键指标上常年位居国内各省前列。但近年来由于自贸区获批较晚,江苏在开放型经济新体制探索方面已稍落后于上海、广东等省市。因此,江苏当前急需在学习国内其他自贸区成熟经验的基础上,进一步探索更高水平的对外开放体制创新,以自贸区为开放高地,带动全省的制造业、服务业和农业全面扩大开放,深度融入全球价值链分工体系,主动迎接全球化竞争的挑战。

  第一,大力发展跨境电子商务产业,拓展多元化的对外贸易市场。江苏应借力自贸区政策红利,做好外国知名商贸物流企业的“引进来”工作,支持其与中国本土跨境电商企业强强联合,降低江苏企业走向更多海外市场的贸易渠道成本。当前,制约江苏企业在海外市场拓展业务的主要难题在于境外分销网络的建立成本过高,特别是在跨境电子商务领域,绝大多数境外市场都缺乏高效率、低成本的本土物流配送体系,而这些体系的建立又并非一日之功。因此,积极鼓励境外市场上已成熟的线下分销商与中国电商企业展开“线下”与“线上”之间的合作对接,是在短期内可以有效地帮助江苏企业打开更多海外市场的“权宜之计”。

  第二,积极推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,不断丰富“开放”的内涵。随着我国开放型经济发展进入新阶段,传统的生产要素、商品、人员、信息等层面的开放已经不能满足新时期的发展需要,我们必须要进一步深化对外开放的层次,积极“进口”国际上通行的先进规则、规制、管理和标准等制度,为国外企业来华投资经营创造更友好的制度环境。对江苏自贸区而言,一方面要积极落实“外商投资管理负面清单”等已经被国内其他自贸区成功引进的国际先进制度;另一方面则要积极尝试引进新加坡、釜山、迪拜等国际知名自贸区的先进规则。例如,江苏可以仿效“迪拜高等教育自贸区”在高等教育开放方面的发展经验,申请在自贸区内建设“南京国际高教特区”,积极引进世界顶尖名校在特区内开办高水平分校、研究院或实验室。

  二、在自贸区内试行产业政策横向化、中性化的治理模式,促进企业间的公平竞争

  长期以来,我国各级政府由于在社会资源配置上拥有巨大的影响力,都习惯了采用指向性很强的产业规划和产业政策的方式引导社会投资。例如,在各种开发区、产业园区建设之前就基于政府所掌握的有限信息,提前规划好了要重点培育哪些产业和企业,这种不经过市场考验就人为地筛选出“赢家和输家”的做法,不仅经常会将园区的发展空间框死在一个相对低效率的小圈子之内,而且也正是西方国家质疑中国竞争环境不公平的根源。因此,江苏自贸区应该积极探索新的产业政策治理模式,促进企业间的公平竞争。

  第一,探索推行横向化的产业政策,将设计为市场服务的良好制度框架作为产业政策的最主要目标。江苏自贸区应该尝试摒弃以往产业园区建设中常用的纵向歧视性甄别的产业政策,按照建设高水平市场经济体制的要求,真正让市场在资源配置中起决定性作用,将自贸区内发展什么具体产业的决策权交还给市场。自贸区内部的产业政策应该以“横向的产业政策”为主,政府仅负责为所有产业和企业的发展创造平等的、优质的软硬件环境,例如,完善基础设施、加大人才引进和培养力度、强化知识产权保护和反不正当竞争执法、改善企业的筹融资环境等等,并确保这些扶持政策对所有产业和所有企业都是公平的,不存在产业间的歧视。

  第二,探索推行中性化的产业政策,创造公平、自由的市场竞争环境。目前,“竞争中性原则”已经成为世界主要发达经济体之间的共识,更是在CPTPP、USMCA等最新的区域多边经贸协定中占有重要地位。然而,从我国当前产业政策的具体实践来看,在“政府财政补贴”“政府信用支持”“行政垄断”“市场准入”以及“政府对国企的隐性补贴”五大领域中,外资企业、中小微民营企业通常比国有企业和地方知名企业处于更加弱势的地位,它们能享受到政府优惠政策支持的机会更少、力度更低。因此,江苏自贸区应该带头推行中性化的产业政策,重视自贸区内所有企业之间竞争地位和发展机会的公平性,严禁歧视外资企业和中小微民营企业、优待国有企业和本地知名企业等涉嫌破坏公平竞争规则的政府干预行为,强化《反不正当竞争法》和《反垄断法》的执法力度,清理整顿非必须的行政垄断现象,为自贸区外将来推行更高水平的市场经济体制积累经验。

  三、探索自贸区内部政府管理体制创新,试验开放型的基层公共事务自治

  深化政府行政体制改革,探索更高效率的政府管理模式,是设立“自贸区”的主要目的之一。与区外相比,自贸区内部直接与国际市场接轨,生产要素、商品、人员、企业的跨国流动性都更高,面临的来自国际市场的不确定性冲击也更强,这就需要自贸区内部的政府管理体制要科学、灵活、高效、开放,以适应高度不确定的国际市场环境。

  第一,进一步优化政府管理体制,为基层干部进行制度创新探索创造良好的环境。要想把自贸区建设好,就离不开基层管理人员敢闯敢拼的探索精神,然而当前的政府管理体制对行政人员进行制度创新并不友好,存在“多做多错、多做不如少做、少做不如不做”的怪相。因此,江苏自贸区应该制定独立于区外政府部门的自贸区干部薪酬管理体系和干部考核与晋升体系,对优秀干部给予有市场竞争力的薪资补贴,将基层管理人员的绩效工资及晋升考核与自贸区内企业的反馈评价结合起来,激发基层管理人员为区内企业多办事、办好事的工作热情。此外,自贸区还应该颁布“容错免责”的规章制度,对不是由于管理人员懒政怠政、玩忽职守等原因导致的事故不再追责,让基层管理人员敢于创新、勇于尝试,充分调动基层的创新热情。

  第二,在自贸区内部健全充满活力的基层群众自治制度,赋予区内企业在党的领导下进行基层公共事务自治的权力。党的十九届四中全会强调,要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,拓宽人民群众反映意见和建议的渠道,着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。江苏自贸区应该积极尝试赋予自贸区内来自不同国家的企业和居民与中国本土企业和居民同等的基层事务自治权力,充分利用群众的无穷智慧,为江苏自贸区发展献计献策。此外,给予外商和外国居民平等的基层事务参与权,也可以有效提升基层政府管理体制的亲善性、开放性和包容性,这对改善自贸区内部的营商环境也具有重要意义。

  (作者系南京财经大学党委委员、副校长,现代服务业智库首席专家张为付;南京财经大学国际经贸学院讲师、现代服务业智库研究员张晓磊)

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责编:袁中江 袁涛
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