为规范非银行支付机构行为和防范支付风险，1月20日，中国人民银行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》明确，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

有人说，从对非银行支付机构监管的历程来看，金融监管一直在追赶金融创新的脚步。事实确实如此。2010年6月，央行制定《非金融机构支付服务管理办法》（下简称《办法》）。近年来，央行和相关机构从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面入手，密集出台多部部门规章。但由于这类制度文件法律层级较低，威慑力不足，难以完全满足对支付清算市场的监管需要。此次《条例》把原有的《办法》上升为行政法规，分类确定业务监管要求，强调全方位全流程监管，会让政策“组合拳”更加有力。

《条例》强化了反垄断。通过在支付领域确立市场支配地位的认定标准，《条例》与《反垄断法》形成有效衔接。同时，《条例》赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了此前法律法规的空白。具有市场支配地位的支付机构若未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付市场健康发展，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

《条例》紧盯风险源头。“坚持穿透式监管”是起草《条例》的一条重要思路。其目的在于加强对股东、实际控制人、最终受益人准入和变更的监管，防范资本无序扩张。譬如，《条例》要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构，有助于从源头管控关联交易风险，加强对产融结合、多方控股公司的规制，防范系统性金融风险。

“回归本源、服务实体经济”是起草《条例》所坚持的原则。归根结底，起草出台《条例》是为了推动供给侧结构性改革，增加支付服务市场的有效供给，促进普惠金融发展，保障金融安全，更好满足人民群众多样化的支付需求，支持实体经济高质量发展。支付服务市场经历了成长的烦恼，将会拥有一个更健康更可持续的创新生态。（杨博）