内容提要

　　城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，也是解决新时代我国社会主要矛盾、推动经济高质量发展的强大引擎。克服城镇化快速发展中积累的矛盾和问题，充分发挥城镇化的功能和作用，必须推进以人为核心的新型城镇化。当前，应把人在新型城镇化中的核心地位落到实处，完善符合新型城镇化发展方向的体制机制，使新型城镇化成为我国迈向社会主义现代化强国的强大推动力量。

　　城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有重大现实意义和深远历史意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，积极推进以人为核心的新型城镇化。新型城镇化在解决新时代我国社会主要矛盾、满足人民日益增长的美好生活需要、推动经济高质量发展等方面的作用日益显现，已经成为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重要驱动力量。

　　城镇化是推动经济发展和社会进步的基本动力

　　在农业文明时代，城镇主要作为行政管理中心、军事要塞、市场交易中心等而存在，只有很小一部分人口能够生活在城镇。工业革命之后，机器大工业的发展对劳动力产生巨大需求，不断吸引农村劳动力向城镇转移，带动城镇规模迅速扩大。此后，城镇化与工业化相伴相随，成为推动经济发展和社会进步的基本动力。

　　劳动力向加工制造业部门转移，社会劳动生产率大幅提高，社会物质财富快速积累。工业革命之后，三次产业逐渐形成。在城镇发展起来的加工制造业部门的劳动生产率远远高于传统农业部门。大量农业劳动力向具有较高劳动生产率的加工制造业部门转移，显著提高了全社会劳动生产率，极大促进了物质财富的积累。

　　人口向城镇迁徙，既为农业农村发展开辟空间，又使城镇成为经济社会发展动力源。农业劳动力向加工制造业部门转移，带动人口从农村向城镇迁徙。社会总人口中农村人口的比重不断下降，有利于提高农村的人均产出水平、促进农业农村发展，也有利于提高全社会人口素质。随着越来越多的社会经济活动向城镇集中，城镇逐渐成为生产要素汇聚地和区域经济社会发展的动力源。

　　生产和消费活动向城镇聚集，释放巨大消费需求，推动社会扩大再生产。随着人口和经济活动向城镇聚集，城镇空间不断扩张，形成了以高人口密度为基本特征的城镇地域，对基础设施和公共服务产生巨大需求。单位面积的城镇建成区需要数倍于农村地域的基础设施和公共服务投入，才能维持城镇的正常运转。与此同时，大量人口集中在具有较高劳动生产率的城镇，使城镇成为集中释放消费需求的中心，并通过生产和消费的相互促进，推动社会扩大再生产。

　　从单个城市向都市圈、城市群等多层次空间形态发展，推动技术创新和扩散，促进文化传播和交流。随着城镇化不断推进，高密度的城镇地域进一步发展，形成单个城市、都市圈、城市群等多层次的空间形态。在都市圈和城市群的核心城市，人口规模的持续扩大带来人口和经济活动的多样性，大量具有不同文化传统、生活习俗、教育背景和职业特征的人口聚居在一起，有利于激发创新活力、扩散创新成果，也有利于促进文化传播和交流，城镇因此成为人类社会发展进步的重要承载地。

　　充分发挥城镇化的功能和作用必须坚持以人为核心

　　改革开放以来，随着工业化、现代化快速推进，大量农业富余劳动力进入城镇，我国城镇化水平显著提高，城市综合实力持续增强。2018年末我国常住人口城镇化率为59.58%，比上年末提高1.06个百分点，比1978年末提高41.66个百分点。城镇化空间格局持续优化，城市群、中小城市和小城镇加速发展。城镇基础设施和公共服务不断加强，可持续发展能力不断增强。

　　我国城镇化的快速推进，有力推动产业转型升级和经济结构优化，不断提高我国经济发展质量，成为我国社会主义现代化建设的重要动力和显著标志，成为提高我国经济发展水平和人民生活水平的重要载体。同时，城镇化在快速推进过程中也出现了一些问题，比较突出的有以下几个方面：一是一些地方把物质形态的工程建设作为城镇化的重要内容甚至主要内容。不同程度存在的“重物轻人”问题导致土地城镇化快于人口城镇化，产业集聚与人口集聚不同步。一些新城新区公共服务不配套不完善，影响城镇人口的集聚和生活质量。二是一些地方对人这一城镇化主体的关注不够。很多长期在城镇工作生活的农业转移人口难以享受到同本地市民相同的权益，家人难以随迁进城，造成大量农村留守儿童、老人，影响人民群众的幸福感。三是忽视生态环境和传统文化保护。一些地方围绕项目建设推进城镇化，存在“一切服从项目”的误区，空气、土壤、河流、湖泊等受到污染，对具有重要文化价值的历史建筑、传统街区和文物保护不力。四是全社会资源配置效率不高，城乡协调发展有待加强。大量人口长期流动于城乡之间，很多农村地区住房、基础设施和公共服务设施实际利用率不高，影响全社会资源配置效率。

　　解决城镇化进程中积累的各种问题，充分发挥城镇化的功能和作用，必须贯彻以人民为中心的发展思想，大力推进以人为核心的新型城镇化。以习近平同志为核心的党中央高度重视推进以人为核心的新型城镇化。2012年11月，党的十八大报告提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年7月，中共中央政治局会议提出积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化。2013年12月，习近平同志在中央城镇化工作会议上发表重要讲话，分析城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。2014年3月，中共中央、国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。目前，全国已组织开展三批新型城镇化试点，对中国特色新型城镇化道路进行了积极探索。

　　以新型城镇化满足人民美好生活需要、推动高质量发展

　　中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时，我国经济发展也进入了新时代，由高速增长阶段转向高质量发展阶段。解决新时代我国社会主要矛盾、推动经济高质量发展，推进以人为核心的新型城镇化是一个重要抓手。

　　以人为核心的新型城镇化能够充分发挥提高人口素质、提高资源配置效率、提高劳动生产率和增强创新活力的作用，对于进一步挖掘增长潜力、促进协调发展、提高发展质量具有牵一发而动全身的关键作用。把推进以人为核心的新型城镇化作为解决新时代我国社会主要矛盾和实现高质量发展的重要抓手，当务之急是促进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化，破除体制机制障碍，提高资源配置效率，使新型城镇化成为我国迈向社会主义现代化强国的强大推动力量。

　　把人在新型城镇化中的核心地位落到实处。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的能力。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。应准确把握农民进城落户意愿这一事关新型城镇化走向的重要问题，让广大农业转移人口作出自主选择。继续完善“人钱挂钩、钱随人走；人地挂钩、以人定地”的制度安排，激励城镇吸纳农业转移人口进城落户，帮助农业转移人口提高融入城镇的能力。在新型城镇化的大趋势大背景下实施乡村振兴战略，优化人口和经济活动的城乡区域布局，实现城乡双轮驱动、良性互动。

　　完善符合新型城镇化发展方向的体制机制。进一步深化农村土地制度改革，明晰农村各类资产权属，建立统一规范的农村产权流转市场。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。加快户籍变动与农村“三权”脱钩，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促使有条件的农业转移人口放心落户城镇。通过完善城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂等制度，为进城落户农民提高其农村资产收益创造条件。健全新型城镇化建设投融资机制，优化政府与社会资本合作（PPP）模式，推动形成市场化、可持续的城镇建设投入运营机制。进一步完善政府投资体制，促进公共资源按照服务人口规模配置。深化市镇建制和行政区划制度改革，鼓励邻近城镇开展经济合作，优化基础设施和产业布局。

　　（作者为中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员）